1999年出台的《国务院关于全面推进依法行政的决定》明确提出：要积极推行行政执法责任制和评议考核制，不断总结实践经验，充分发挥这两项相互联系的制度在行政执法监督中的作用。

在这种情况下，被排除适用的（尤其是因与行政法规冲突而被排除适用的）司法解释存在的意义何在？ 其次，从最高法院有关人员就《规定》规定的引用规则所作的解释来看，《规定》暗含了承认非刑事类司法解释的效力不但低于法律而且低于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例之意。不过，最高法院将司法解释定性为裁判依据的做法，始终没有遭到最高国家权力机关的否定，已经具有难以改变的制度惯性，因而可以认为在事实上取得了合法性。

《立法法》明确规定，经济特区法规根据授权对法律等作出的变通规定，在经济特区范围内具有优先适用的效力（参见《立法法》第90条第2款）。他的理由包括：首先，作为司法机关的最高法院并不享有立法权，因此不可能，也不应该将其创造的规范纳入到制定法体系中。一、立法对司法解释性质和效力的界定：效力低于法律的规范性文件无论是1955年《全国人民代表大会常务委员会关于解释法律问题的决议》（以下简称55年《决议》）、1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》（以下简称81年《决议》），还是《人民法院组织法》《立法法》，均未就司法解释的性质和效力问题作出明确规定。在法律（如《民法通则》《行政诉讼法》《民法典》）尤其是《刑法》从未明确规定司法解释能够作为裁判依据，而司法解释在最高法院主导下在各类诉讼中作为裁判依据的做法长久沿袭且并未招致最高国家权力机关反对的情况下，认为这意味着最高国家权力机关实质上承认司法解释的裁判依据和制定法地位，比主张最高国家权力机关在反对司法解释具有普遍法律效力、能够作为裁判依据的同时却对最高法院的越权行为视而不见、不予干预，显然更为合理。而根据《规定》，除了刑事裁判领域，在民事、行政裁判等领域，如果某司法解释规定与行政法规、地方性法规等其他规范性法律文件发生冲突，则该司法解释规定会在特定个案甚至特定类型的案件中被排除适用。

而且，规定司法解释与行政法规、地方性法规等发生冲突时优先适用司法解释，也与法律的某些明文规定相悖。当某些习惯因为立法上的特别规定获得优先于制定法而适用的地位时，也无法因此一般性地认定习惯的效力必然高于制定法。[59]胡锦光、韩大元：《中国宪法》，法律出版社2004年版，第207页。

[45]为更清楚地说明这个问题，这里有必要比较一下现行宪法和1946年中华民国宪法在处理此等问题上的相异处。[7]王理万博士认为，《宪法》第51条既是一个概括限制条款，也是一个一般行为自由条款。修宪者诚然有设置概括限制之意，但将第51条建构为一个概括限制条款，不仅不能对宪法文本确立的诸多区别化限制予以合理解释，它也难以解释人格尊严条款的宪法地位。[23]有论者认为，由于德国和美国宪法的概括权利条款都标明有其他权利，而我国宪法第51条缺少其他二字，所以这里的自由和权利更像是对第33—50条的概括，因此难以作为概括权利条款。

本文将论证指出，将第51条建构为概括权利条款后，《宪法》对基本权利的限制将更呈现出区别化和层级化的特点，这更加符合宪法保护基本权利的宗旨。例如人们常说要对宪法第35条规定的表达自由予以法律限制，但不会说要对《宪法》第45条的物质帮助权进行限制。

不过，基本权利限制主要针对的是自由权，而非社会权。《宪法》第51条明确规定一般行为自由的行使不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。[11]例如以人权条款为依据，并结合宪法文本中的其他规范，就可以为我国宪法所未明文规定的权利，如生命权、环境权、迁徙自由等找到规范上的依据。[10]我国宪法只规定了人身自由，而没有规定一般行为自由，它属于未列举权利，因此对这个问题的阐述必须从未列举权利开始说起。

因为从规范方式看，我国《宪法》第二章的部分条款在列举自由和权利的同时也规定了对它们的限制。来源：《人权》2023年第1期。人身自由条款也面临着法律保留原则的障碍而难以担当此任。不过这个结论对我国法律实践有着颠覆性的影响。

[54]参见陈楚风：《中国宪法上基本权利限制的形式要件》，载《法学研究》2021年第5期。例如林来梵教授即主张，《宪法》第37条意义上的人身自由还可以包括人身自主、举止行动的自由等内容[17]。

就历史背景而言，本条乃是1982年宪法新增加的条款，修宪者的意图在于对公民的权利和自由设定一个总括性的限制原则。五、层级化的基本权利限制体系法学理论上的所谓体系总是以追求统一和秩序为其导向。

社会权则不同，它必须依法律才可产生[48]，其实现有赖于保障程度的多少。如上所述，无论是宪法直接限制还是加重法律保留，它们都限缩了立法者的形成自由，从而排除了第51条的适用。因为两者在权利结构上的这种不同，所以宪法对基本权利的限制针对的主要是第二章列举的各项自由权，而非社会权。宪法第37条规定禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体，第39条规定禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。李忠夏：《人权条款的宪法解释》，载《人权研究》，第12卷，山东人民出版社2013年版，第22页。例如我国《宪法》并未规定迁徙自由，而迁徙自由本是国际人权法上的重要人权之一，它完全可以经由人权条款而纳入我国宪法。

申言之，宪法根据基本权利性质的不同，对单项基本权利规定了不同的限制方式，有的由宪法直接限制，有的则授权立法机关限制，有的没有规定限制，有的则规定了概括限制，这是一种层级化的基本权利限制体系。不过自2004年人权条款入宪后，有不少学者开始提出未列举权利的宪法保护问题，认为人权条款类似于美国宪法第9修正案，它可以作为未列举权利的规范依据。

当然，这种直接限制并非截然排除了立法机关的介入可能性，因为《宪法》第36条上的诸多限制性术语，如社会秩序国家教育制度等都属于不确定法律概念，还需要立法机关予以具体化。[44]参见陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第350页。

从体系上说，本条位于《宪法》第2章所列各项基本权利之后，而又在基本义务条款之前，显然意在于对各项基本权利予以限制。进入专题： 基本权利限制 法学建构 一般行为自由 。

将《宪法》第51条解释为概括权利条款，正符合修宪者的这个价值导向。由于我国宪法对基本权利采取列举主义，《宪法》第二章明文列举了公民享有的各项自由与权利，本不涉及所谓未列举权利的问题。宪法直接限制的实益就在于限制了立法机关在进行具体化立法时的形成自由，也即立法机关只能以宪法明定的理由，而不能选择《宪法》第51条上的概括理由来限制基本权利。所谓单纯法律保留，即宪法授权立法机关通过法律限制基本权利，但并未预定限制性立法的额外要件。

[52]《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过。这里以《宪法》第35条与第38条对比予以说明。

一般行为自由由此即落入《宪法》第51条的规范领域之内。[49]参见《宪法学》编写组：《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社2020年版，第198页。

（二）一般行为自由的限制与法律保留关于《宪法》第51条对一般行为自由的规范方式，有以下几点需要特别说明：第一，本条规定的宽泛限制，即不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，是属于一般行为自由的构成要件，还是对一般行为自由的外在限制？所谓基本权利的构成要件，大致相当于基本权利的保护范围，也即哪种行为、状态或者制度受到基本权利的保护。第一，《宪法》第51条所云中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，这里的自由和权利未必仅限于《宪法》第33条至第50条所列举的各项自由和权利，它也可以意指所列举之外的一般行为自由。

[47]基本权利的限制体系按理来说也应当涵盖《宪法》第二章规定的所有基本权利。设若有人携带武器参加集会，因其不符合集会自由的构成要件，所以从一开始就被排除在集会自由的保护范围之外。[55]张翔：《基本权利的规范建构》，法律出版社2017年版，第129页。（二）人格尊严条款的除外此外，将《宪法》第51条建构为概括限制条款也不能解释《宪法》第38条对人格尊严的高度保护。

这里的非法，显然是对国家干预基本权利必须有法律授权的要求，它蕴含了法律保留原则的基本原理。[51]所谓加重法律保留，是指立法机关限制基本权利的立法必须符合宪法所预定的条件。

故有论者即主张这几项基本权利也应当适用单纯法律保留。这个目的论的扩张有其必要，因为非此不足以证立国家安全机关执行逮捕的合宪性。

这里的依照法律，意味着选举权可以依照法律予以限制，但立法机关却不得以宪法所列举的理由，即以民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限为由来限制选举权。二、一般行为自由的规范依据（一）人权条款作为规范依据？所谓一般行为自由，也就是公民人身自主，举止行动的自由[9]，例如，到公园散步、做健身运动等。